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    鯨魚網

    遺憾與失望!如何看待美交通部對中美航線“熔斷”實施對等報復性措施

    2021-08-20 國內 民航資源網

    8月19日突發了一則信息,在民航局對美聯航中美航班實施為期4周的40%客座率控制性措施后,沒想到,美方真的就此進行了報復性對等措施。

    從下周開始,目前中美航線中方四家承運人(國航、南航、東航、廈航)每家各一周指定了一條對等中美航線,在赴美航段上實施相同的40%的客座率控制。具體安排如下:

    熊維供圖

    在上一篇分析中美熔斷影響時,當時個人認為,美方由于目前實際執飛的航班數量高于中方,而且考慮到客座率限制的時間有限(僅為4周),美方應該不會做出對等的反制措施。


    沒想到,這么快就被狠狠打臉了。

    對于這個結果,雖然不意外,但還是略為吃驚。從目前的反應來看,大家也是意見比較分化。


    有認為美方又一次傲慢地濫用“航權對等”原則,也有認為DOT在這次的反制有理有據,尤其決定中所提到的“航班確認病例不應歸責于航司”的說理,似乎得到了不少人的支持和理解,認為這是一次迫使我們進行熔斷政策調整的時機。

    那么,今天就來對如何看待這一美交通部決定,簡單從不同角度聊下自己的理解。

    01“航司無錯論”真的站得住腳嗎?

    在說明決定背景時,交通部對我們的“熔斷”政策合理性展開了質疑和抨擊。

    其大意為,當前的熔斷政策將航班確診人數與航司的責任相掛鉤,對航司頗為不公(place undue culpability)。即使航司履行了民航局要求的所有登機前以及機上旅客防疫要求,航司仍要為出現確診而承擔懲罰責任。


    況且目前是否基于旅客乘機許可的決定權完全在使領館(即所謂的“綠碼乘機”),而非航司,但出現問題的責任卻需要由執飛航班的航空公司來承擔。

    另外,美方也認為航司根本無法核實民航局所公布的旅客確診情況,航班出現多少病例,全由中國當局說了算。

    這個說法,很多人覺得很有道理,表示“這一次站美方”。

    但仔細想想,關于熔斷政策的出臺,與當時的背景環境有很大的關系。


    彼時,回國還不需要使館批準綠碼。旅客只要每天堅持健康登記以及及時獲取核酸檢測報告,即可滿足健康防疫的要求。而從航司角度,確實要履行諸多例如核實報告、登機前體溫檢測、審核健康碼等多重職責。檢查的尺度其實各家航司也各不相同。


    可以說,當時航司確實是履行航班防疫義務的第一責任人。


    因此,如何讓航司更盡責履行職責,尤其是境外航司,其實是熔斷政策出臺時的第一出發點。

    所謂熔斷下的獎勵與懲罰,則更像以結果為標準的KPI考核,實際目的為對航司的一種變相監督。既然是一個考核標準,你可以質疑他是否科學合理,但從出發點看,在當時是明確的,讓航司重視其登機防疫檢查。只不過隨著疫情形勢的變化,這一審核職責逐漸由航司轉移至了當地使領館,也才有了上傳文件,頒發綠碼的后續要求。

    而與此同時,熔斷政策本身作為一項已經實施的既定措施一直被保留了下來。

    我認為,從前因后果看,民航局至少從一開始并沒有把一項跟航司毫無關聯的責任施加給航司,只不過隨著政策實施的轉變,出現了與當時考量偏差的情況。

    而且,航班的確診病例來源復雜,也并非完全都是非航司所能控制的因素。

    試想下,如果某一境外航司在飛往中國的航班上,故意或者疏忽允許未持有綠碼的旅客登機,未能按規定執行75%的客座率要求,一樣還是存在漏洞與風險。

    決定中,認為確認病例航司完全不可控的觀點,其實是存在爭議的。

    其次,從目前的權責一致以及基于不同風險,分級管控的原則下,政策對象主體似乎從航司轉變為國家或者地區會更為合適。


    比如,一國赴華班機在某一周內出現10例,整個國家未來四周內的赴華班機隨即熔斷2-4周。

    但這樣的影響和沖擊明顯比現有的航司為對象的熔斷政策要大得多。如果你是政策的潛在影響者,如何選擇,一目了然。

    以美國這次的情況為例,難道懲罰所有當地使領館一個月內不允許頒發綠碼嗎?


    首先,民航局一沒這職權,二,即使真這么做了,官方媒體可能估計又要考慮關閉微博“評論功能”了。


    從這個角度看,只要因疫情限制航班的大前提不變,目前以航司為對象的熔斷,也算是一種相對較為溫和的利益平衡考慮。


    02無損于美方利益才是最終出發點

    毫無意外,這次DOT的一大主張就是基于雙方航權協議下的公平合理的競爭機會原則(fair and equal opportunity to exercise operating rihts)。

    歷年來中美修訂雙邊運輸協定歷程

    雖然目前國際社會對航權關系下何為公平合理競爭機會有過明確的共識,ICAO也一直試圖在這一關鍵問題上取得進展。在過去的多次,包括中東航司補貼爭議中,都對公平競爭原則有過很多的討論分析。


    但肯定的,這一公平競爭原則并不是僵化不變的,也不應該被濫用,或者只從自己有利的角度來解釋。實際上,國際社會普遍接受這一原則是可以在某些特殊情形下出現可允許的偏離。ICAO就曾在航空業的補貼問題是否會影響公平競爭討論時,提出過幾個判斷標準:

    措施是否有合理的以及可被接受的政策出發點?

    實施時間是否是短期的?

    措施是否公平適用于全部對象,是否存在歧視性?

    回到這里,觀察熔斷政策也可以套用這三個標準來分析。

    首先,熔斷是基于疫情防控需要而采用的臨時性航班管理措施,其出發點是中國國內的公共衛生防控需要,政策的制定者并非有潛在希望影響公平競爭的意圖。

    其次,熔斷顯然是短期行為,目前國內“清零派”與“病毒共存派”的爭論,至少說明這一政策不會長久執行。從個案來看,即使最嚴格的8周的臨時熔斷,也是有著明確的時間期限。


    最后,熔斷一直對境內外航司,一視同仁,甚至國內航司所執行的熔斷數量要遠遠高于境外航司,尤其中美航線上更加明顯。無論從哪個角度,這次美方所謂的公平競爭主張都很難站得住腳,存在被肆意解釋,濫用的嫌疑。

    再退一步說,中美航線美方實際承運數量就已經高于中方,事實上,占了運力便宜,還同等要求我們執行同樣的客座率控制,實在讓人匪夷所思。

    究其原因,我認為還有一個被忽視的因素:國家利益與政策代價。

    一個雙邊商業航線安排,談國家利益可能覺得拔得太高,太過抽象。其實分解來看,兩國之間在做出航線安排時,任何決定都無外乎本國航司利益(主要體現在市場份額占比)以及公共運輸利益(主要體現在旅客的交通便利性以及航線的間接經濟效益)。


    一般來說,本國航司的市場競爭力利益會是最為重要考量。典型例子就是二戰后,美國依托強大的民航基礎,希望全世界各國都能自由開放天空。


    而有的時候,公共運輸利益的考慮會占上風。比如澳大利亞即使看到阿聯酋航空、卡塔爾航空牢牢占據了洲際航線市場,但也不著急,因為其更為看重的是這些航司為澳洲所帶來的源源不斷游客,以及方便澳大利亞與世界的更緊密聯系。


    但更多的情況,政策考量的背后是兩者的結合和妥協。

    這次的決定,其實在第一句話就非常直接的表明報復措施的原因是損害了美方航司的利益。(respond to recent action by Chinese authorities impairing the operating rights of a U.S. carrier)。


    再來看,這個決定是否有損于美國的公共運輸利益呢?似乎并沒有。

    目前,由于中國實施基本禁止外國人入境的措施,因此在所有的赴華以及出境商業航線中基本都是中國旅客為絕對主體。由于本地客運需求太少,這也就意味著美方即使采取任何措施,似乎都不會對美國人在目前中美交通往來產生什么實質不利影響,對公共運輸利益的影響基本為零。


    在過去的法德對等措施執行案例中,我相信也有著類似考慮。因此,既然目前航司只能為中國人往來提供服務,如何維護本地航司利益就成為了政策的唯一出發點?;蛘哒f,做出決定所需要考慮的因素更少。

    而反觀北京,前兩天浦東機場千米的赴美候機隊伍,長達6小時的值機過程的新聞,足以展現目前中美航線的火爆與供需不平等。隨著秋季學期開學的臨近,大批學生等待返回美國,赴美機票也重現去年的10萬+場景,很顯然,從公共運輸利益來看,任何中美航線間的限制性措施,對北京的影響顯然要比華盛頓更為嚴重。


    如果這場相互報復的競賽愈加升級,中國留學生顯然會成為最大犧牲者。

    因此,對于DOT來說,施加政策對公共利益的不利影響基本為零,還能撈個維護本國航司利益的美名,在目前中美對抗的局面下,也是“政治正確”的體現。


    這也解釋了為何連這么小的熔斷都要采用如此沒有必要的行為。政策的收益遠大于所要承擔的代價。

    1981年,泛美航空首開中美直飛航線,當年的航線宣傳照


    一點思考

    如果經??碊OT的各種決定,不難發現一個有意思的現象:如果其法律依據扎實,理據十足,往往從背景到必要性到說理,再到決定,這個文件洋洋灑灑十多頁是非常正常的。而這次的決定,真正有價值的論述信息也就一頁紙的內容。


    為什么美方的對等措施是合理和必要的?我認為這份決定并給出合理的說明和解釋,或者是擔心說多錯多吧。

    但事已至此,只能說“我們把你們想的太好了”,目前的中美爭端大環境還是很惡劣的,連如此細小的問題都不放過。

    從北京的角度來看,因為這報復措施而迫使民航局就此解除美聯航的限制措施可能性幾乎為零。


    未來更多值得觀察的是,是否會對熔斷政策做出進一步的調整,例如如文中提到的,由航司為對象改為以地區和國家為對象的大熔斷,而像美國這樣的情況,可能會按領區進行熔斷區域劃分,而不再針對航司為對象。


    這或許也更接近根據疫情風險等級采取分級防控的科學態度,也可以規避所謂公平競爭的航權對等爭議。至少在印度疫情高發期,歐美各國對印度也都采取了類似措施。

    但可以肯定的是,只要國內“防輸入”的大方向不變,熔斷仍然會在未來一定時期內成為常態。

    總之,我真不認為對美聯航的客座率控制有任何破壞公平競爭的用意,這次的報復只不過是為了單純維護美方承運人的利益。對于認為這一舉措合理,不應懲罰航司的人們,不妨理性想想,誰才是最大的受害者?

    遺憾與失望!如何看待美交通部對中美航線“熔斷”實施對等報復性措施

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